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Offerta a prezzi unitari e verifica dell'anomalia (art. 21 legge n. 109/1994).

IL CONSIGLIO DELL’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Trattasi del caso di una gara relativa all’appalto di un lavoro
pubblico di importo inferiore alla soglia comunitaria da
aggiudicarsi con l’applicazione dell’art. 5 della legge n. 14/1993
indetta nel maggio 1999 mediante licitazione privata. La gara si e’
conclusa nel dicembre del medesimo anno con affidamento ad una
impresa, dopo la revoca dell’aggiudicazione provvisoria,
precedentemente fatta a favore di un’altra impresa, in quanto
l’offerta complessiva di questa presentava squilibri nella
composizione dei prezzi.
La revoca e’ stata effettuata applicando le disposizioni previste
dal comma 12 del suddetto art. 5.
Va preliminarmente rilevato che poiche’ l’art. 5 della legge n.
14/1973 e’ stato abrogato dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999 (art. 231) il problema che pone il caso in
esame, a partire dal 28 luglio 2000, non sussiste piu’ in quanto la
materia e’ disciplinata in modo differente dagli articoli 89 e 90
del suddetto decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
La Stazione appaltante aveva inviato alle ditte partecipanti una
lettera di invito nella quale si evidenziava che l’aggiudicazione
sarebbe avvenuta mediante licitazione privata ai sensi dell’art. 21
della legge n. 109/1994 e successive modificazioni, adottando il
criterio dell’offerta a prezzi unitari, secondo le modalita’
previste dall’art. 5 della legge n. 14/1973. Le imprese pertanto
avevano presentato un prezzo complessivo determinato con il sistema
dell’offerta prezzi e cioe’, riempiendo la lista delle categorie di
lavori e forniture previste per l’esecuzione dell’appalto con i
propri prezzi, la cui somma, una volta moltiplicati per le
quantita’ date, indicava il prezzo complessivo al quale erano
disposte a realizzare l’opera. La Stazione appaltante aveva
altresi’ proceduto ai sensi dell’art. 10, comma 1-quater della
legge n. 109/1994, alla verifica dei requisiti di capacita’
economico-finanziaria e tecnico-organizzativa che risultavano
conformi a quanto dichiarato dall’impresa in sede di domanda di
partecipazione.
Quindi la Stazione appaltante, dopo aver applicato le disposizioni
relative all’esclusione automatica, ai sensi di quanto disposto
dall’art. 5 della legge n. 14/1973, aveva proceduto, in sede di
gara, alla verifica dei conteggi, aveva corretto gli errori di
calcolo ed aveva constato che, nonostante le correzioni apportate,
una delle offerte rimaneva la piu’ vantaggiosa per la S.A. rispetto
a quella che la seguiva in graduatoria (v. comma 8), ed aveva
aggiudicato la gara all’impresa presentatrice di quell’offerta.
Dopo l’aggiudicazione provvisoria veniva esaminata dalla Stazione
appaltante la restante documentazione presentata dall’impresa,
compresa quella relativa all’offerta economica, che tuttavia
mostrava forti squilibri nella determinazione dei prezzi unitari
sia per quanto riguardava le lavorazioni “a corpo” sia per le
lavorazioni “a misura”. Pertanto la Stazione appaltante invitava
l’impresa aggiudicataria a fornire le giustificazioni ai sensi
dell’art. 5 della legge n. 14/1973. Le giustificazioni prodotte
dall’impresa non fornivano indicazioni sufficienti per chiarire il
criterio seguito nella determinazione dell’offerta dalla Stazione
appaltante che comunicava all’impresa l’intenzione di procedere
all’annullamento della aggiudicazione provvisoria e la invitava a
presentarsi al contraddittorio per la verifica dell’anomalia
dell’offerta e successivamente, ritenute prive di fondamento le
argomentazioni addotte dall’impresa nel contraddittorio, deliberava
l’annullamento dell’aggiudicazione provvisoria; inoltre, avendo
riscontrato che anche l’offerta dell’impresa seconda classificata
mostrava le stesse anomalie, affidava i lavori all’impresa terza
classificata.
Il problema che emerge dalla fattispecie dell’esame ma che ha
valenza generale si caratterizza nel quesito se la Stazione
appaltante che abbia bandito una gara per la realizzazione di
un’opera pubblica da affidarsi in appalto con il criterio del
prezzo piu’ basso rispetto a quello posto a base di gara,
determinato mediante offerta a prezzi unitari ai sensi dell’art. 5
della legge n. 14/1973 per quanto compatibile e che abbia
individuato l’offerta piu’ vantaggiosa risultante dopo l’esclusione
automatica delle offerte risultate anomale, sia legittimata ad
escludere dalla gara l’aggiudicataria provvisoria ove riscontri, in
sede di verifica della sussistenza dei requisiti di legge
relativamente alla stessa impresa, un sostanziale squilibrio tra i
prezzi offerti e quelli di progetto, eccessivamente ribassati per
quanto riguarda la parte di opere da compensare “a corpo” e, per
contro, eccessivamente aumentati per quanto riguarda la parte di
opere da compensare “a misura”.
In proposito va ricordato che il comma 1 dell’art. 21 della legge
n. 109/1994 e successive modificazioni stabilisce come principio
generale che, sia nella procedura di gara aperta (pubblico incanto)
sia in quella ristretta (licitazione privata), la gara si concluda
con l’affidamento all’impresa che abbia presentato l’offerta
contenente il prezzo piu’ basso inferiore a quello posto a base di
gara. Altresi’ detto prezzo offerto potra’ essere determinato:
a) con un ribasso sull’elenco prezzi posto a base di gara ovvero
con offerta a prezzi unitari ai sensi dell’art. 5 della legge n.
14/1973;
b) con un ribasso sull’importo complessivo dei lavori posto a base
di gara ovvero con la suddetta offerta a prezzi unitari;
c) mediante la suddetta offerta a prezzi unitari.
Tali fattispecie si caratterizzano a seconda che il pagamento del
corrispettivo dell’appalto sia previsto a misura, a corpo, a corpo
e a misura.
La legge n. 14/1973 fornisce inoltre, nel caso di uno squilibrio,
nei sensi anzidetti, tra i prezzi offerti e quelli di progetto, un
rimedio con lo stabilire al comma 12 del suddetto art. 5 che quando
l’offerta contenga prezzi manifestamente non adeguati rispetto alle
previsioni di progetto, nel contratto sara’ previsto che tali
prezzi valgono entro i limiti delle quantita’ di lavori riportati
nell’offerta e per un eventuale 20% in aumento, mentre per le
quantita’ eccedenti tale limite si imporra’ all’impresa la
formazione di nuovi prezzi (v. articoli 21 e 22 regio decreto n.
350/1895 a cui rinvia il comma 12 del citato art. 5). Il tutto a
condizione che le categorie di lavori interessate da prezzi non
adeguati non superino il 10% dell’importo totale.
Poiche’ il richiamo dell’art. 21 della legge n. 109/1994 all’art. 5
della legge n. 14/1973 e’ condizionato dalla compatibilita’ delle
previsioni di quest’ultimo art. 5 con il sistema di gare voluto
dalla nuova normativa in materia di opere pubbliche, occorre ora
stabilire se, innanzitutto, il comma 12 dell’art. 5 della legge n.
14/1973 risulti compatibile. Su questo non ci possono essere dubbi
qualora l’appalto preveda il pagamento del corrispettivo
esclusivamente a misura.
In questo caso, quando si richiama un sistema quale quello
dell’offerta prezzi contenuto nell’art. 5 della legge n. 14/1973,
non si puo’ escludere dal richiamo quelle parti dell’articolo che
costituiscono la struttura portante del sistema stesso che si vuole
adottare. Un’offerta prezzi deve poter essere controllata nelle
parti che la compongono, deve poter essere corretta per gli
eventuali errori, deve poter essere scartata se tali errori le
tolgono la caratteristica di piu’ conveniente per la S.A. e deve
poter essere limitata come valenza economica dei prezzi offerti
solo e limitatamente alle opere per le quali quei prezzi sono stati
offerti.
Questo perche’ i prezzi offerti costituiscono la base per il
pagamento del corrispettivo che avviene in rapporto alle quantita’
delle lavorazioni effettivamente eseguite.
La compatibilita’, invece, non esiste qualora il prezzo e’
stabilito a corpo, o a corpo e misura, in quanto in quest’ipotesi
esso e’ fisso ed e’ stabilito nel contratto per l’esecuzione
dell’opera cosi’ come prevista dal progetto e dal capitolato
speciale d’appalto, documenti che sono allegati al contratto.
La Stazione appaltante, quindi, nel caso del contratto da stipulare
con corrispettivo a misura di importo inferiore alla soglia
comunitaria, poteva assumere un provvedimento di revoca
dell’aggiudicazione motivando il provvedimento in riferimento al
piu’ volte richiamato comma 12 dell’art. 5 sia nella legittimita’
che nel merito. Nessun altro spazio di intervento rimaneva alla
Stazione appaltante per cui non risultavano consentiti
provvedimenti di revoca quali quello adottato nella specie e di
conseguente aggiudicazione dell’appalto ad altra impresa.
Roma, 9 ottobre 2000
Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito

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