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Indirizzi operativi e chiarimenti sulla disciplina transitoria di talune norme della legge quadro sui Lavori Pubblici (Legge 11 febbraio 1994, n. 109 come modificata dalla Legge 2 giugno 1995, n. 216)

1. Premessa
Nelle more dell’iter di approvazione del regolamento di cui
all’art. 3 della legge 11-2-1994, n. 109, come modificata dalla
legge 2-6-1995, n. 216, si rende opportuno fornire indicazioni
interpretative e indirizzi operativi sulla disciplina transitoria
tenuto conto delle richieste che in tal senso da più parti
provengono.
Inoltre con la presente circolare si contribuisce a dare
chiarimenti sul significato e la portata di alcune norme della
legge quadro di più significativa importanza e che sono di
immediata applicazione.
Ciò è tanto più necessario allo scopo di contribuire a dare
certezza giuridica, bene indispensabile ai fini dell’auspicata
ripresa delle attività del settore.
La recente normativa sui lavori pubblici ricollegandosi, per taluni
aspetti, alla legge fondamentale sui lavori pubblici del 1865 e al
relativo regolamento del 1895, ha affermato i seguenti principi
generali:
a) la programmazione dei lavori;
b) la gestione dell’iter realizzativo dell’opera pubblica
attraverso le figure del coordinatore unico e del responsabile del
procedimento;
c) la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, da
effettuare prioritariamente all’interno salvo il suo affidamento a
terzi nei soli casi di accertata carenza di organico;
d) la direzione dei lavori alle stesse condizioni di cui al punto
precedente.
Ma la detta normativa ha fatto anche di più: ha incentivato le
amministrazioni a progettare all’interno attraverso l’istituzione
di un fondo pari all’1% del valore globale dell’opera da ripartire
fra il coordinatore unico e il personale dell’ufficio tecnico che
ha partecipato alla realizzazione del progetto.
In sostanza, quindi, la legge si è mossa nel senso di un
riappropriamento delle funzioni tecniche da parte
dell’Amministrazione.
Più in particolare, per quel che riguarda le funzioni di
programmazione, direzione e gestione del procedimento realizzativo
di un’opera pubblica è pacifico che esse debbano in ogni caso fare
capo all’amministrazione; anzi è auspicabile un potenziamento e una
riqualificazione (anche attraverso un’idonea formazione
professionale) del personale che dovrà svolgere quei delicati
compiti che, nel settore privato, vengono definiti di project
management.
Diverso è invece il discorso per la progettazione, in relazione
alla quale la riaffermazione dell’originaria impostazione della
legge del 1865, è contemperata dalla considerazione delle
condizioni di fatto in cui oggi opera l’Amministrazione e dal
riconoscimento delle esigenze che giustificano il ricorso alla
progettazione esterna.
Basti infatti pensare che per il passato l’amministrazione aveva al
proprio interno il personale per l’esecuzione diretta delle opere;
con gli anni, però, anche in ragione del progresso della tecnica e
della complessità delle stesse opere, l’amministrazione ha fatto
sempre più frequente ricorso al mercato esterno mediante l’appalto.
Analogamente è avvenuto nel settore della progettazione, oggi
caratterizzata da un elevato grado di multidisciplinarità, con una
estensione orizzontale delle attuali competenze ingegneristiche.
Ormai anche negli interventi apparentemente meno complessi è
necessario il concorso di una pluralità di esperienze in
differenziate discipline specifiche (civile, impiantistica,
elettronica, informatica, geotecnica ecc.) da coordinare in un
unico ambito unitario al fine di ottenere la massima funzionalità,
efficienza ed economicità di gestione con i più bassi costi e tempi
di realizzazione.
Appare, perciò, necessario attrezzarsi in modo aperto verso quelle
soluzioni che, di volta in volta, risulteranno più vantaggiose per
l’Amministrazione.
2. Applicabilità delle normative nel regime transitorio
Com’è noto, la legge-quadro ha utilizzato come linea di
demarcazione, per la sua applicazione, la data di affidamento del
progetto, nel senso che, a seconda che tale data sia anteriore o
posteriore al 3 giugno 1995, troveranno o meno applicazione talune
norme. Con la precisazione, però, che, superata la data del 3
dicembre 1995, anche i lavori con progetti affidati prima del 3
giugno sarebbero stati sottoposti, per i relativi appalti, a tutte
le norme della legge, con esclusione, provvisoriamente, delle norme
che fanno rinvio al regolamento.
Il termine del 3 dicembre è stato poi ripetutamente prorogato, e
con il decreto legge 11-7-1996, n. 366 reiterato con decreto legge
6-9-1966, n. 467, esso è stato fissato al 30 settembre.
Resta, però, fermo che, ove si tratti di progetti affidati dopo il
3 giugno 1995, le norme che non si applicano ai progetti affidati
prima del 3 giugno 1995, sono già in vigore, come si dirà più
avanti. Sicché, a titolo di esempio, non si potrà non richiedere la
cauzione provvisoria, mentre quella definitiva sarà del 10% e dovrà
essere incrementata ai sensi del secondo comma dell’art. 30,
qualora l’offerta fosse superiore al 25% di ribasso. Per i progetti
affidati in data anteriore al 3 giugno 1995 (e fino al 30 settembre
1996), le disposizioni applicabili sono quelle indicate dal quinto
comma dell’art. 1 della legge 216/95.
Più in dettaglio, la situazione normativa che ne emerge è la
seguente:
a) ai procedimenti relativi ai lavori i cui progetti, almeno di
massima, siano stati affidati prima del 3 giugno 1995, ed i cui
bandi siano pubblicati entro il 30 settembre 1996, termine fissato
dal decreto legge 11-7-1996 n. 366 reiterato con decreto legge 6-9-
1996, n. 467, si applicano le disposizioni legislative e
regolamentari vigenti prima dell’entrata in vigore della legge n.
109/94, nonché le disposizioni contenute nei seguenti articoli
della legge n. 109/94 come modificata dalla legge n. 216/95:
– art. 1 – Principi generali;
– art. 2 – Ambito soggettivo e oggettivo dell’applicazione della
legge;
– art. 6 – Competenze del Consiglio superiore dei Lavori pubblici;
– art. 7 – Misure per l’adeguamento della funzionalità della
Pubblica amministrazione (tenendo peraltro conto della sospensione
di cui all’art. 14 di cui al successivo paragrafo 3);
– art. 8 comma 7 – Esclusione dalle gare;
– art. 9 commi 1 e 4-bis – Modalità di qualificazione delle
imprese;
– art. 19 – Sistemi di realizzazione di lavori pubblici;
– art. 21 – Criteri di aggiudicazione (esclusi i commi da 3 a 8);
– art. 22 – Accesso alle informazioni;
– art. 23 – Licitazione privata;
– art. 24 – Trattativa privata;
– art. 26 commi da 1 a 5 – Disciplina economica dell’esecuzione dei
lavori pubblici;
– art. 31 comma 4 – Piani di sicurezza;
– art. 31-bis – Norme acceleratorie in materia di contenzioso;
– art. 32 – Definizione delle controversie;
– art. 35 – Fusioni e conferimenti;
– art. 36 – Trasferimento e affitto di azienda;
– art. 37 – Gestione delle casse edili;
– art. 38 comma 4 – Realizzazione di lavori relativi a beni
culturali.
Resta pertanto inteso che i procedimenti iniziati con l’attività di
progettazione, almeno di massima, prima del 3 giugno 1995, devono
concludersi in base alla regola secondo cui si applica la normativa
antecedente alla legge n. 109/94, salvo l’applicazione delle norme
della legge n. 109/94, salvo l’applicazione delle norme della legge
n. 109/94 espressamente dichiarate applicabili e sempre che il
bando sia pubblicato entro il 30 settembre 1996;
b) a parziale deroga di quanto previsto alla lettera a), ai
procedimenti inerenti i lavori i cui progetti, almeno di massima,
siano stati affidati prima del 3 giugno 1995, qualora il relativo
bando di gara per l’aggiudicazione dell’appalto o della concessione
sia stato pubblicato tra il 6 marzo 1994, data di entrata in vigore
della legge n. 109, e il 3 giugno 1995, data di entrata in vigore
della legge n. 216, ovvero qualora entro gli stessi termini ne
siano intervenute l’aggiudicazione o l’affidamento, sono
applicabili le disposizioni vigenti al momento dell’adozione dei
rispettivi provvedimenti;
c) ai procedimenti relativi ai lavori la cui progettazione sia
stata affidata prima del 3 giugno 1995, quando il bando sia
pubblicato successivamente al 30 settembre 1996 e ai procedimenti
relativi ai lavori la cui progettazione sia affidata dopo il 3
giugno 1995, non si applicano le norme che fanno riferimento al
Regolamento e le altre norme che, per diversi motivi, non sono
ancora operative, e cioè:
– art. 3 – Delegificazione;
– art. 4 – Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (norma
sospesa dal nono comma dell’art. 1, legge n. 216/95);
– art. 5 – Disposizioni in materia di personale dell’Autorità e del
Servizio di ispettorato tecnico e norme finanziarie (in quanto la
Segreteria tecnica e il Servizio di ispettorato non sono ancora
costituiti);
– art. 8 commi 1-6, 8-11 – Qualificazione;
– art. 10 (Soggetti ammessi alle gare), comma 1, lettera c) –
Consorzi stabili;
– art. 11 – Requisiti per la partecipazione dei consorzi alle gare
(nella parte in cui si riferisce ai consorzi stabili);
– art. 12 – Consorzi stabili;
– art. 13 (Riunione dei concorrenti), comma 7 – Opere di notevole
contenuto tecnologico;
– art. 14 – Programmazione dei lavori pubblici (norma sospesa dal
nono comma dell’art. 1 della legge n. 216/95);
– art. 16 (Attività di progettazione) comma 5 ultimo periodo e
comma 6 – Piani di manutenzione e criteri e momenti di verifica dei
livelli di progettazione;
– art. 17 (Redazione dei progetti), commi 4, 6, 8 e 11 –
Assicurazione dei progettisti interni, requisiti della società di
ingegneria;
– art. 21 (Criteri di aggiudicazione – Commissioni giudicatrici),
commi 3, 4, 5, 6, 7, 8 – Parametro numerico unico, valutazione
delle offerte commissioni giudicatrici;
– art. 26 – …

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