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La progettazione dell'opera pubblica con particolare riferimento ai co...

La progettazione dell'opera pubblica con particolare riferimento ai contenuti del progetto esecutivo. (Art. 16, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni). (Determinazione n. 4/2001).

IL CONSIGLIO

Premesso:

Il comune di Roma ha in corso di realizzazione il nuovo Auditorium,
opera di particolare complessita’, il cui progetto, elaborato
dall’architetto Renzo Piano, prevede soluzioni architettoniche
innovative.

Il progetto prevede tre sale destinate alla musica, emergenti da un
giardino pensile che ricopre le restanti aree funzionali
dell’opera.

In data 23 novembre 2000, presso l’Autorita’ per la vigilanza sui
lavori pubblici, e’ stata tenuta un’audizione per la discussione di
alcune questioni relative ai contenuti della progettazione, con
particolare riferimento al grado di definizione del progetto
esecutivo, come fissato dall’art. 16, comma 5, della legge 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni.

L’interesse della questione era derivato dall’esame di una
segnalazione dell’impresa IRTI, mandataria dell’ATI costituita con
l’impresa SAISEB per la partecipazione all’appalto dei lavori di
completamento dell’Auditorium, che lamentava presunte irregolarita’
nella compilazione del progetto esecutivo posto a base di gara,
consistenti in un grado di definizione non coerente con quanto
richiesto dal predetto art. 16, comma 5.

La societa’ IRTI, contestava inoltre l’accollo in capo
all’appaltatore della c.d. cantierizzazione – prevista dal
capitolato speciale a base di gara – nella misura in cui, mediante
tale prescritto incombente, il comune in pratica trasferiva
all’esecutore l’obbligo di rendere esecutivo il progetto,
dissimulando tale adempimento con il termine “cantierizzazione”.
L’esponente si riferiva, in particolare, alla parte del C.S.A.
dedicata al “contrasto tra documenti contrattuali” (art. 2.2.2);
alla parte relativa alla “verifica del progetto e sua
cantierizzazione” (art.

2.3.2 sub 3.2. laddove, fra l’altro, e’ stabilito che l’appaltatore
da’ atto che – attraverso la cantierizzazione del progetto – si
assume la piena responsabilita’ tecnica del progetto …); alla
parte dedicata ai “termini ultimi totali per la cantierizzazione
degli elaborati complementari della cantierizzazione del progetto”,
in cui si stabilisce che costituiscono “elaborati complementari
della cantierizzazione … sia quelli rappresentativi dei dettagli
costruttivi delle lavorazioni relative ai completamenti edili, alle
strutture, agli impianti …”.

La segnalazione traeva origine dalla licitazione privata avviata
dal comune di Roma per l’appalto dei lavori di completamento
dell’Auditorium, a cui l’esponente aveva manifestato la volonta’ di
partecipare. Il nuovo appalto si era reso necessario, per la parte
non eseguita, a seguito della rescissione in danno del precedente
contratto a suo tempo stipulato con l’ATI Gepco-Salc, inadempiente,
secondo la stazione appaltante, alle obbligazioni contrattuali
soprattutto in ordine alla realizzazione degli elaborati di
cantierizzazione posti dagli articoli 2.3.4 e seguenti del
capitolato speciale a carico dell’appaltatore.

A seguito della disposta risoluzione, il raggruppamento citava in
giudizio il comune dinanzi al tribunale civile di Roma chiedendo il
risarcimento del danno per colpa dell’amministrazione.

In conseguenza della risoluzione del rapporto, l’amministrazione
attivava le procedure per il riappalto delle opere sulla base di un
progetto di completamento redatto in ragione anche
dell’accertamento tecnico preventivo disposto dal tribunale di
Roma, su richiesta dell’appaltatore, mediante la redazione dello
stato di consistenza dei lavori realizzati e dei materiali presenti
in cantiere.

Il progetto di completamento posto a base dell’appalto rimaneva
sostanzialmente invariato rispetto a quello originario cosi’ come
rimanevano immutate le condizioni tecnico-economiche di
realizzazione dell’intervento, mentre veniva aggiornato il
capitolato speciale limitatamente agli aspetti connessi al
frazionamento dell’opera ed alle normative intervenute
successivamente alla stesura del progetto iniziale, in particolare
la legge n. 415/1998, nonche’ quella relativa alla sicurezza dei
cantieri.

La procedura concorsuale, esperita prima dell’entrata in vigore del
nuovo regolamento generale sui lavori pubblici, di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, si
concludeva con l’aggiudicazione all’impresa Impregilo per l’importo
di Lire 129 mld circa.

I lavori sono in corso d’esecuzione.

Considerato:

Le questioni sollevate dall’esponente e discusse in sede di
audizione ruotano sostanzialmente intorno al concetto di
cantierabilita’, e quindi alla definizione di progetto esecutivo e
alla connessa tematica relativa all’ampiezza dei compiti
dell’appaltatore che nella fase esecutiva deve tradurre gli
elaborati tecnici progettuali non come nudus minister, bensi’
conservando la sua qualita’ imprenditoriale di soggetto che con
gestione a proprio rischio organizza in autonomia i fattori
produttivi.

Giova dunque richiamare alcune regole in tema di progettazione,
tenendo conto soprattutto delle importanti novita’ introdotte dalla
legge n. 109/1994 e successive modifiche.

E’ noto che la legge quadro sui lavori pubblici, avente natura di
legge ordinaria, non costituisce mero recepimento di direttive
comunitarie bensi’ si configura come regolamentazione generale ed
unitaria nella materia dei lavori di qualunque importo in una
prospettiva di riforma organica nel rispetto dei principi del
diritto comunitario.

In tale mutato quadro normativo, anche alla luce della sentenza
della Corte costituzionale n. 482/1995, l’attivita’ di
progettazione prevista dall’art. 16 della citata legge n. 109 si
pone come cardine fondamentale della riforma ed il progetto –
risultato finale di tale attivita’ – assume un ruolo decisivo ed
una posizione di effettiva centralita’ nel procedimento di
realizzazione delle opere pubbliche.

Il progetto, infatti, parte integrante del contratto, costituisce
il contenuto dell’appalto ed identifica l’obbligazione posta a
carico dell’appaltatore.

La progettazione peraltro si correla con altri aspetti quali la
programmazione, i sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, le
varianti, le garanzie, gli espropri, i piani di sicurezza in un
contesto di reciproca influenza, dominato dall’esigenza della
chiarezza, fin dall’inizio, dei costi e delle finalita’ che si
intendono raggiungere.

Prima della legge n. 109, la normativa sulla progettazione, invero
alquanto risalente, era contenuta in vari contesti normativi (tra
cui in particolare il decreto ministeriale lavori pubblici 29
maggio 1895, modificato con decreto provvisorio del Capo dello
Stato 15 luglio 1947, n. 763, il regio decreto n. 422/1923, per la
progettazione delle opere di competenza statale, il regio decreto
n. 383/1934, per la progettazione degli enti locali).

Il quadro normativo in materia, con il passare del tempo diveniva
inadeguato rispetto a nuove esigenze ad esempio in tema di tutela
ambientale, di difesa del suolo, di sicurezza dei cantieri, di
pianificazione urbanista e non offriva piu’ un contesto compiuto ed
organico.

In precedenza il livello di progettazione si distingueva
normativamente nel progetto di massima e in quello esecutivo e non
era sancito l’obbligo di redigere sempre il progetto di massima,
stante la discrezionalita’, ampiamente utilizzata, di redigere
soltanto quello esecutivo, salvo poi verificarne l’effettivo
contenuto.

Si puo’ dunque affermare che in passato la progettazione era
imperniata su un sistema bipartito, mentre il contenuto dei due
livelli di progettazione (di massima ed esecutiva) non era
precisamente determinato e, d’altra parte, era lasciata
all’amministrazione la scelta di ricorrere all’apporto tecnico
esterno per speciali lavori mediante il sistema dell’appalto
concorso; dal che, il consolidarsi di una prassi caratterizzata, in
generale, da un eccessivo ricorso alle varianti in corso d’opera,
con la conseguenza che l’opera finale era spesso ben diversa dalla
sua, peraltro, generica, configurazione iniziale, con dilatazione
del costo effettivo e del tempo di realizzazione.

Proprio su tali aspetti la nuova legge sui lavori pubblici ha
profondamente inciso capovolgendo il sistema, dettando nuove e
precise regole e ponendo un legame di interdipendenza con gli altri
istituti che fanno parte dell’appalto di opera pubblica, a cui
prima si e’ fatto cenno.

In particolare e brevemente si ricorda che, alla luce del citato
art. 16, oggi la progettazione si distingue, come in molti Paesi
dell’Unione europea, in tre livelli, denominati: preliminare,
definitivo ed esecutivo. I tre livelli di progettazione devono tra
loro necessariamente interagire secondo uno sviluppo di definizione
e di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuita’.
E’ fatta salva la facolta’ del responsabile del procedimento (art.
16, comma 2, della legge n. 109/1994 e art. 15, comma 5, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) – soggetta a
motivazione – di integrare ovvero modificare il contenuto dei
singoli livelli di progettazione, compresa la possibilita’ di
ridurre il numero e il peso delle prescrizioni che i commi 3, 4 e 5
dell’art. 16 della legge n. 109/1994 e degli articoli da 15 a 45
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999
stabiliscono, in modo distinto, per ogni ambito progettuale,
nonche’ di ridurre, in casi particolari, anche il numero dei
livelli progettuali.

Detta ultima disposizione, giova precisare, non puo’ pero’
ri…

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