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Ambito oggettivo di applicazione della disciplina contenuta nell'art. 88 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999. (Determinazione n. 9/2001)

CONSIGLIO DELLA AUTORITA’
PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

[Testo]
Premesso:
Le organizzazioni sindacali FISBA-CISL, FLA-CGIL,
UILA-UIL, con nota del 22 novembre 2000, e la giunta regionale della
Campania, con nota nella medesima data, hanno richiesto l’avviso di
questa Autorità in merito all’ambito di applicazione dell’art. 88 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che individua i
lavori eseguibili in economia e prevede l’affidamento mediante gara
d’appalto dei lavori di manutenzione di opere ed impianti qualora di
importo superiore ai 50.000 euro.
In particolare si è chiesto se la
richiamata disposizione debba applicarsi ai lavori forestali e di
sistemazione idraulico-forestale di importo superiore ai 50.000 euro,
tuttora gestiti in economia, nella forma dell’amministrazione diretta,
da enti pubblici quali le comunità montane a ciò delegati dalle
regioni o direttamente dalle regioni stesse.
Le organizzazioni
sindacali hanno manifestato la preoccupazione per le negative ricadute
che l’applicazione della norma suddetta potrebbe produrre
sull’occupazione.
Analoga segnalazione è stata prospettata dalla
giunta regionale della Campania che ha dichiarato di aver utilizzato
nell’anno 2000 circa seimila operai idraulico-forestali, assunti con
contratto di natura privatistica, per lo svolgimento dei compiti
istituzionali di protezione, conservazione, miglioramento ed
ampliamento del bosco, di difesa del suolo, di sistemazione
idraulico-forestale, di prevenzione e difesa dei boschi dagli incendi,
previsti dalla legge regionale n. 13/1987.
La regione ha precisato che
i lavori di forestazione sono realizzati in amministrazione diretta e
per importi anche superiori ai 50.000 euro e ha chiesto l’avviso
dell’Autorità sulla legittimità di tale procedura.
Alle audizioni del
31 gennaio, 8 e 21 febbraio 2001, i rappresentanti delle
organizzazioni sindacali, della Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome, delle regioni Toscana, Umbria,
Basilicata, Piemonte, Lombardia e Campania hanno confermato il rilievo
sociale, della problematica emergente dalla normativa regolamentare e
richiesto un intervento chiarificatore.
Considerato:
Deve essere
rilevato, preliminarmente, che la possibilità di effettuare in
economia, nella forma dell’amministrazione diretta, i lavori di
forestazione, e senza limiti di importo, era prevista nella precedente
legge sulle foreste che disciplinava l’attività dell’azienda autonoma
foreste demaniali le cui competenze, dopo la sua soppressione, sono
state trasferite alle regioni le quali in parte le hanno affidate a
proprie aziende, appositamente costituite, disciplinandone l’attività
ed in parte le hanno delegate alle comunità montane.
Queste
istituzioni hanno utilizzato i lavoratori dipendenti a tempo
indeterminato o assunti per l’esecuzione di lavori in economia e per
questi ultimi la disciplina collettiva vigente ha previsto il diritto
alla riassunzione.
La nuova normativa in materia di lavori pubblici,
sia nella legge che nel regolamento detta una disciplina più rigorosa
in materia di esecuzione di lavori in economia. E ciò per ovviare ad
un indirizzo, in passato oggetto di critica, secondo cui l’esecuzione
in economia specie con il sistema del cottimo fiduciario costituiva
strumento per derogare al principio della gara. La limitazione di
importo per i lavori eseguibili in economia, in amministrazione
diretta contenuta nel regolamento si riferisce certamente a lavori tra
i quali possono ricomprendersi quelli agricolo-forestali.
Da questi,
come categoria che comprende opere in senso proprio di ingegneria,
possono essere, però, distinti i lavori di mera manutenzione forestale
che hanno e possono avere un contenuto così specialistico da
configurare una ipotesi atipica. Difatti, questa manutenzione non
attiene ad opere realizzate né ad impianti ma si concreta in
interventi che fanno rimanere salve le situazioni naturali. Questi
interventi incidono sulla natura forestale direttamente, ovvero, in
via meramente strumentale non con opere di edilizia (sentieri
asfaltati, ecc.). Essi, quindi, vanno tenuti distinti dalle opere
consistenti in lavori pubblici in senso proprio e sfuggono alla
applicazione della generale disciplina la quale si applica allorquando
si tratti di lavori pubblici in ambito forestale, ma in senso proprio,
cioè concernenti realizzazione ex novo o manutenzione di opere o
impianti realizzati.
D’altro canto va tenuto presente che i lavori di
manutenzione forestale non richiedono, in senso pieno, un’attività
imprenditoriale e, quindi, una organizzazione di impresa.
Tutto ciò
allo stato della legislazione, in quanto, ove si tenga conto delle
affermazioni della Corte costituzionale circa la distinzione tra norme
della legge quadro contenente i principi applicabili alle regioni ed
altre norme di dettaglio, le disposizioni in tema di limiti al ricorso
all’esecuzione in economia in amministrazione diretta possono essere
inquadrate in queste norme di dettaglio.
Sulla base di quanto esposto
e considerato, va ritenuto che nell’ambito di applicazione dell’art.
88 del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n.
554, non sono da ricomprendere i lavori di manutenzione forestale in
amministrazione diretta, qualora abbiano ad oggetto interventi che
facciano rimanere salve le situazioni naturali e non siano
configurabili come opere di edilizia.
Sono, invece, soggetti alle
regole anzidette i lavori in ambito forestale che comprendano opere
necessarie per la eliminazione del dissesto idrogeologico e la
sistemazione agraria e che costituiscano opere di ingegneria
naturalistica in senso proprio.
Le regole riguardanti l’esecuzione di
lavori in economia non offrono principi contenenti connotati della
nuova disciplina vincolanti per le regioni alle quali è lasciato
spazio per l’esercizio dell’autonomia normativa.

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