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Decreto Legislativo 13.1.1999, n. 18. Accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra in ambito aeroportuale: il ruolo dell'ENAC e prime indicazioni operative.

ENTE NAZIONALE PER L’AVIAZIONE CIVILE

Oggetto: Decreto Legislativo
13.1.1999, n. 18. Accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra
in ambito aeroportuale: il ruolo dell’ENAC e prime indicazioni
operative.

1. PREMESSA

Come noto, il decreto legislativo 18/99,
chiamato a dare attuazione alla direttiva 96/67 CE in materia di
libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli
aeroporti della Comunità, ha concretamente modificato la tradizionale
impostazione per la quale l’aeroporto rappresenta soltanto un
bene affidato all’impresa aeroportuale di gestione
dell’infrastruttura, con la conseguenza che la pretesa
dell’utente di esercitare in proprio, per sé o per terzi,
l’attività di assistenza aeroportuale doveva intendersi come una
inammissibile gestione nella sfera altrui.

L’emergere negli
ordinamenti dei Paesi membri dell’U.E. dei principi della libera
concorrenza anche in settori tradizionalmente assoggettati a riserve
di legge o a regimi monopolistici, ha quindi determinato, con la
direttiva prima, il decreto legislativo 18/99 poi (per non trascurare
anche gli importanti effetti innovatori della l. 287/90) un vero e
proprio rovesciamento della logica dianzi menzionata, che ora invece
lascia spazio all’opposto criterio secondo il quale deve essere
consentito ad ogni operatore in possesso dei necessari requisiti
tecnici, di accedere al mercato dei servizi aeroportuali, anche
utilizzando gli spazi e le strutture originariamente affidati
all’esclusiva disponibilità dell’impresa di gestione
aeroportuale e dalla stessa predisposti.

Ovviamente il legislatore
interno, prima con la legge delega n.128/98 e poi con il decreto
delegato, ha fatto largo uso di quei principi di gradualità
nell’attuazione del processo liberalizzatore, di protezione
sociale e dell’ambiente (principi enunciati ambedue
nell’art. 18 della direttiva CEE) nonché di deroghe, esclusioni,
limitazioni ed eccezioni che hanno – soprattutto queste ultime –
notevolmente attenuato gli effetti liberistici e concorrenziali nel
settore.

In ogni caso, anche tenendo conto del fatto che alcune fra
le più significative misure di restrizione delle dinamiche del mercato
hanno durata limitata nel tempo e puramente transitoria, non appare
opportuno, oltreché obiettivamente equo, ridimensionare o
sottovalutare eccessivamente gli indubbi effetti innovativi che la
nuova normativa ha introdotto in un settore tradizionalmente estraneo
al minimo funzionamento di regole liberistiche e concorrenziali, quale
quello aeroportuale.

Alla luce di quanto sopra, pertanto,
l’ENAC, nell’esercitare le funzioni attribuitegli dal
decreto legislativo di soggetto istituzionalmente preposto
all’attuazione dei poteri di controllo, vigilanza ed
amministrazione, nonché di organo garante del processo di
liberalizzazione e privatizzazione delle attività aeroportuali,
intende fornire ai propri organi di gestione una prima necessaria
serie di indicazioni operative attraverso le seguenti linee guida per
l’applicazione della nuova normativa.

2. LINEE GUIDA PER
L’APPLICAZIONE DELLA NUOVA NORMATIVA

1) Autoassistenza a terra
o autoproduzione: continuità d’impresa ed accesso al
mercato

Come noto ed anche già segnalato dall’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato (23.2.98 prot. 13595) l’art. 2,
lett. f) del decreto legislativo adotta una nozione di
“autoassistenza a terra” più restrittiva di quella di
“autoproduzione” recepita dall’art. 9 l. 287/90.

Il
decreto legislativo, infatti, riconduce al concetto di autoassistenza
l’attività svolta dall’utente a favore di sé stesso o di
quei vettori-terzi di cui il fornitore del servizio detenga la
partecipazione maggioritaria: il 50% più uno delle azioni, secondo la
chiara dizione della disposizione normativa adottata. Viene quindi
previsto un divieto di self-handling a favore di soggetti non
esercenti attività di trasporto semplicemente controllati dal vettore
che produce i servizi di assistenza aeroportuale, laddove invece
quest’ultima possibilità era espressamente contemplata
dall’art. 9 l. 287/90.

Ciò premesso, peraltro, si ritiene
opportuno affermare un principio di continuità nell’esercizio
dei diritti di autoproduzione da parte di quelle imprese che, in forza
dell’art. 9 l. 287/90, fornissero servizi di handling a favore
di sé stessi ovvero di altri vettori controllati al momento
dell’entrata in vigore del d.l. 18/99. Ciò, beninteso, fatto
salvo l’assoggettamento ai poteri di vigilanza dell’ ENAC
per la residua parte della disciplina normativa così introdotta,
nonché alla verifica dei requisiti di cui all’art. 13 del d.l.
18/99 in funzione della tutela del superiore interesse della sicurezza
ed in ragione di un impegno programmatico temporalmente
predefinito.

Va da sé che l’assoggettamento delle attività di
autoproduzione alla verifica dell’ENAC ex art. 13 D. Lgs. 18/99
non può comportare un immediato adeguamento delle realtà già
preesistenti alla nuova normativa, sicché è inevitabile ispirare
l’azione amministrativa dell’Ente ad un principio di
gradualità. Alla luce di quanto sopra pertanto, le strutture
periferiche dell’Enac dovranno far pervenire agli uffici
centrali, entro il 30/9/99, precise indicazioni circa la situazione
del self handling nella realtà aeroportuale di propria competenza, in
modo da consentire all’Ente di stabilire termini e modalità per
la graduale attuazione dei principi richiamati.

Tale contesto
operativo, volto a non pregiudicare i diritti acquisiti
all’autoproduzione ex art. 9 l. 287/90, trova un ulteriore
elemento di conferma nell’art. 20 d.lgs. 18/99. La norma
transitoria, infatti, fa salve le situazioni contrattuali del
personale dei servizi di assistenza a terra in atto al 19.11.1998
“che prevedono diversi assetti organizzativi”.

In ogni
caso, l’esercizio sia delle nuove attività di assistenza a terra
dal 5 febbraio 1999, che, al termine del periodo transitorio di cui
all’art.20, di quelle già in essere al 19 novembre 1998, dovrà
avvenire secondo i moduli definitori e le modalità attuative previste
dal D. Lgs. 18/99.

2) Identificazione della nozione di prestatori di
servizi ai sensi dell’art. 13 D. Lgs. 18/99

L’art. 14
della direttiva da facoltà agli Stati membri di subordinare ad una
verifica di idoneità sia l’attività dei prestatori di servizi di
assistenza che l’esercizio dell’autoproduzione. Lo Stato
italiano si è avvalso di tale facoltà all’art. 13, che demanda
appunto all’ENAC il compito di verificare
“l’idoneità dei prestatori di servizi di assistenza a
terra”.

Con tale formulazione non si ritiene che il legislatore
abbia voluto richiamare esplicitamente la fattispecie di cui
all’art. 2, lett. g; e ciò anche con riferimento a quanto
stabilito sul punto dalla legge delega (art. 24 lett. g) che individua
come destinatari della norma la generica figura dei “prestatori
di servizi”.

Diversamente, se si volesse limitare la verifica
di idoneità all’attività di assistenza a terzi, escludendola
invece per l’autoproduzione, si produrrebbero effetti perversi
in ordine alla tutela di fondamentali fini di pubblico interesse: il
regolare svolgimento dei principi di concorrenza, la sicurezza,
ecc..

Una diversa interpretazione, infatti, consentirebbe una facile
elusione della disciplina normativa, posto che sarebbe agevole
aggirare le previsioni sui requisiti di idoneità fornendo servizi di
assistenza aeroportuale mediante autoproduzione anziché prestazioni di
assistenza a terzi.

La possibilità di effettuare autoassistenza a
mezzo di società partecipate renderebbe poi possibile svolgere, sotto
il nome di autoproduzione, attività di prestazione in favore di
terzi.

In realtà, è da ritenere che l’art. 13 non abbia come
destinatari i soggetti di cui all’art. 2 lett. g, bensì tutti
coloro che esercitano attività di assistenza a terra negli aeroporti
sia a favore di se stessi che di terzi.

Pertanto i controlli di cui
all’art. 13 D.Lgs. 18/99 riguarderanno tutti i prestatori di
servizi descritti nell’allegato A del D.Lgs. 18/99, così come
del resto disposto dall’art. 24 lett. g) legge delega, ivi
compresi quelli che esercitano l’attività in autoproduzione in
forza dell’art. 9 della l. 287/90.
La medesima indefettibile
esigenza di tutela del pubblico interesse posta alla base della
inclusione dell’attività di self handling nella nozione di
prestazione di servizi, induce ad inquadrare nella fattispecie di
autoproduzione tutti i servizi di autoassistenza resi in favore degli
aeromobili comunque impiegati per l’espletamento della propria
attività di impresa, indipendentemente dalla loro formale appartenenza
ex art. 874 ss. cod. nav. alla impresa che opera in self-handling.
Ciò, beninteso, a condizione che i beni e le persone destinatarie
dell’autoproduzione siano strettamente ed inderogabilmente
inseriti, ed ancor più finalizzati, alla realizzazione del circuito
produttivo volto all’offerta del servizio di trasporto
aereo.

L’elemento qualificante della fattispecie
“autoproduzione” in questa prospettiva, pertanto, viene ad
essere rappresentato dalla prestazione di assistenza aeroportuale a
favore di quei mezzi di impresa (es. aeromobili) o comunque di quelle
componenti della spedizione aerea (es. passeggeri, bagagli, merci) cui
risultano strettamente e funzionalmente collegati i servizi di
handling.

Ovviamente questa valorizzazione funzionale
dell’autoproduzione rend…

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