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AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI - DETERMINAZIONE 27 marzo 2002: Fenomeno dei ritardati pagamenti negli appalti di lavori pubblici. (Determinazione n. 5/2002). (GU n. 95 del 23-4-2002)

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

DETERMINAZIONE 27 marzo 2002

Fenomeno dei ritardati pagamenti negli appalti di lavori pubblici.
(Determinazione n. 5/2002).

IL CONSIGLIO DELL’AUTORITA’
PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Premesso che:
Il Consiglio dell’autorita’, nell’ambito dell’indagine conoscitiva
e del relativo approfondimento sul fenomeno dei ritardati pagamenti
da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, avviato nel corso del
2001, ha ritenuto di analizzare alcuni aspetti della problematica,
indicendo apposita audizione e sottoponendo le questioni emergenti
all’attenzione dei firmatari dei protocolli d’intesa.
In particolare i profili di approfondimento riguardano le seguenti
problematiche:
1) l’applicabilita’ delle norme contenute nell’art. 1194 del
codice civile secondo cui “il debitore non puo’ imputare il pagamento
al capitale, piuttosto che agli interessi e alle spese, senza il
consenso del creditore” (comma 1) e “il pagamento fatto in conto di
capitale e d’interessi deve essere imputato prima agli interessi”
(comma 2);
2) gli ambiti di applicabilita’ dell’art. 1224, secondo comma,
del codice civile che disciplina l’ipotesi del maggior danno nel caso
di ritardi riconducibili a comportamenti delle stazioni appaltanti
nell’esecuzione dei pagamenti;
3) l’applicabilita’ di tassi di interesse differenziati in
relazione alla durata dei ritardi e di quanto disposto dalla
direttiva 35/2000/CE al settore dei lavori pubblici;
4) eventuale computabilita’ dei tempi della Cassa depositi e
prestiti ai fini del calcolo del tempo contrattuale medio per la
decorrenza degli interessi di ritardato pagamento;
5) verifica delle problematiche connesse agli aspetti
organizzativi e gestionali delle stazioni appaltanti.
Ritenuto in diritto:
Occorre preliminarmente analizzare il quadro normativo vigente in
materia.
L’art. 26, comma 1, della legge quadro, come modificata dalla legge
n. 415/1998, stabilisce che “in caso di ritardo nell’emissione dei
certificati di pagamento o dei titoli di spesa relativi agli acconti,
rispetto alle condizioni o ai termini stabiliti nel capitolato
speciale che non devono comunque superare quelli fissati dal
capitolato generale, spettano all’esecutore dei lavori gli interessi
legali e moratori…”.
Resta ferma la facolta’ dell’esecutore medesimo, “trascorsi i
termini di cui sopra, ovvero nel caso in cui l’ammontare delle rate
di acconto per le quali non sia stato tempestivamente emesso il
certificato o il titolo di spesa raggiunga il quarto dell’importo
netto contrattuale di agire ai sensi dell’art. 1460 del codice civile
ovvero, previa costituzione in mora dell’amministrazione e, trascorsi
sessanta giorni dalla data della costituzione stessa, di promuovere
il giudizio arbitrale per la dichiarazione di risoluzione di
contratto”.
Per quanto invece riguarda il pagamento della rata di saldo, l’art.
28, comma 9 della legge quadro prevede che lo stesso “deve essere
effettuato non oltre il novantesimo giorno dalla emissione del
certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di
regolare esecuzione”, purche’ sia stata presentata la prevista
polizza fideiussoria.
L’art. 116 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999,
al comma 1, rinvia all’art. 26 della legge quadro per quanto attiene
il ritardato pagamento delle rate di acconto e, al comma 2, per
quanto riguarda la
rata di saldo dei lavori, estende alla stessa la disciplina sugli
interessi per il ritardo nel pagamento degli acconti.
La stessa norma al comma 3, dispone che nel caso di concessioni di
lavori pubblici, ove sia previsto il pagamento di un prezzo “in piu’
rate annuali”, sara’ il disciplinare di concessione a dover prevedere
la decorrenza degli interessi per ritardato pagamento.
L’art. 116, comma 4, infine stabilisce che “l’importo degli
interessi per ritardato pagamento viene computato e corrisposto in
occasione del pagamento in conto e a saldo immediatamente successivo
a quello eseguito in ritardo, senza necessita’ di apposite domande o
riserve”.
Il nuovo capitolato generale d’appalto, approvato con decreto
ministeriale 19 aprile 2000, n. 145, infine, all’art. 29 fissa i
tempi per il pagamento di acconti e saldo ed all’art. 30 dispone in
ordine all’entita’ degli interessi in caso di ritardati pagamenti.
A partire dalla maturazione di ogni stato di avanzamento dei
lavori, infatti, il termine per l’emissione dei certificati di
pagamento relativi agli acconti non puo’ superare i quarantacinque
giorni. Una volta emesso il certificato, il pagamento va disposto
mediante specifico ordine (mandato) entro i trenta giorni successivi.
Ove il certificato venga emesso oltre i quarantacinque giorni
suddetti, vanno riconosciuti all’appaltatore gli interessi
corrispettivi al tasso legale sulle somme dovute. Se il ritardo
supera i sessanta giorni, dovranno essere corrisposti dal giorno
successivo gli interessi moratori.
Qualora il pagamento sia effettuato oltre i trenta giorni dalla
data di emissione del certificato, gli interessi legali scattano dal
giorno successivo fino al sessantesimo giorno di ritardo, data a
partire dalla quale sono dovuti gli interessi di mora. Presupposto
essenziale e’ comunque che il ritardo sia imputabile
all’amministrazione.
Per quanto concerne il pagamento della rata di saldo il
capitolato generale ribadisce il temine, previsto dall’art. 28, comma
9 della legge quadro, dei novanta giorni successivi all’emissione del
certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di
regolare esecuzione, a sua volta da emettersi rispettivamente entro
sei mesi ed entro tre mesi dall’ultimazione dei lavori.
Sempre ai sensi del Capitolato generale, ove l’appaltatore non
abbia preventivamente presentato la garanzia fidejussoria prevista
dall’art. 28, comma 9 della legge a copertura della stessa rata di
saldo, il termine di novanta giorni decorre dalla data della
presentazione della stessa; se si verificano ritardi rispetto a tale
termine, scattano gli interessi legali e quindi, dal sessantesimo
giorno di ritardo, quelli di mora.
Inoltre, il saggio degli interessi di mora e’ comprensivo del
maggior danno ai sensi dell’art. 1224, comma 2 del codice civile.
Relativamente ai profili di cui alle premesse si formulano le
seguenti osservazioni:
1. In ordine alla problematica concernente l’applicabilita’ del
disposto di cui all’art. 1194 del codice civile in materia di
“imputazione del pagamento” nei casi di pagamento effettuato con
ritardo dalla pubblica amministrazione, si ritiene che la disciplina
della tardiva emissione dei certificati di pagamento e dei titoli di
spesa e’ da ricondursi nell’ambito delle previsioni codicistiche,
nella scia del riconoscimento, gia’ effettuato dalla giurisprudenza,
di una sostanziale parita’ fra pubblica amministrazione e soggetti
privati nei rapporti contrattuali. Ne discende che, ove non
diversamente e pattiziamente statuito, trova applicazione il disposto
di cui all’art. 1194 del codice civile, che prevede che il pagamento
stesso non possa essere imputato al capitale senza il consenso del
creditore e che il pagamento fatto in conto di capitale ed interessi
debba essere imputato prima agli interessi.
L’applicabilita’ della norma in questione presuppone chiaramente la
contemporanea esigibilita’ del credito sia per il capitale che per
gli interessi e le spese, nel senso di infruttuoso decorso dei
termini fissati per l’amministrazione per provvedere ai pagamenti
stessi.
2. Per quanto concerne l’ambito applicativo dell’art. 1224,
secondo comma del codice civile si osserva quanto segue.
L’art. 26 della legge n. 109/1994 e successive modifiche ed
integrazioni prevede che gli interessi sono dovuti “in caso di
ritardo” da parte dell’amministrazione ed il loro importo, ai sensi
del comma 4 dell’art. 116 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999, viene “corrisposto in occasione del pagamento, in conto
e a saldo, immediatamente successivo a quello eseguito in ritardo,
senza necessita’ di apposite domande o riserve”: la previsione
dell’automatica decorrenza degli interessi moratori, sia pure nel
presupposto di cui al primo comma dell’art. 30 del capitolato
generale “della causa imputabile alla stazione appaltante, una volta
scaduto il termine previsto dal capitolato speciale o, in mancanza di
specifica previsione, da quello generale, costituisce una deroga
all’art. 1219 del codice civile in ordine all’onere della previa
costituzione in mora.
La disciplina codicistica sull’inadempimento delle obbligazioni
trova previsioni derogatorie nelle norme del capitolato generale,
innanzitutto nella previsione dei termini per l’emissione dei titoli
di liquidazione e di spesa, ai sensi dell’art. 29 dello stesso
capitolato, che tengono conto dei fisiologici tempi necessari
all’organizzazione e all’attivita’ procedimentale della pubblica
amministrazione. Inoltre, la normativa citata prevede che
l’inosservanza dei termini fissati per causa imputabile alla stazione
appaltante comporta il pagamento all’appaltatore degli interessi
corrispettivi al tasso legale sulle somme dovute, nonche’ qualora il
ritardo superi i sessanta giorni, il riconoscimento degli interessi
moratori determinati annualmente con apposito decreto ministeriale;
detti ultimi interessi moratori sono dovuti dal giorno successivo e
sono comprensivi del maggior danno ai sensi dell’art. 1224, comma 2
del codice civile.
Al ri…

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