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AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI - DELIBERAZIONE 15 maggio 2002: Misure atte a garantire la piena applicazione del principio di parita' di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa. (Deliberazione n. 152/02/CONS). (GU n. 149 del 27-6-2002- Suppl. Ordinario n.135)

AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

DELIBERAZIONE 15 maggio 2002

Misure atte a garantire la piena applicazione del principio di
parita’ di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori
aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa.
(Deliberazione n. 152/02/CONS).

L’AUTORITA’
NELLA riunione del Consiglio del 15 maggio 2002;
VISTA la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante “Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita’.
Istituzione delle Autorita’ di regolazione dei servizi di pubblica
utilita’”;
VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249 recante “Istituzione
dell’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo”;
VISTO il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre
1997, n. 318, recante “Regolamento per l’attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni”;
VISTO il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante
“Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore
delle telecomunicazioni”;
VISTO il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante
“Disposizioni in materia di interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni”;
VISTO il decreto del Presidente della Repubblica 11 gennaio 2001,
n. 77, recante “Regolamento di attuazione delle Direttive 97/51 e
98/10 in materia di telecomunicazioni”;
VISTA la propria delibera n. 101/99 del 25 giugno 1999, recante
“Condizioni economiche di offerta del servizio di telefonia vocale
alla luce dell’evoluzione di meccanismi concorrenziali”, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica ufficiale 5 luglio 1999, n.
155;
VISTA la propria delibera n. 197/99 del 7 novembre 1999, recante
“Identificazione di organismi di telecomunicazioni aventi notevole
forza di mercato”, pubblicata nel Bollettino dell’Autorita’ n.1/99;
VISTA la propria delibera n. 407/99 del 22 dicembre 1999, recante
“Autorizzazione provvisoria alla societa’ Telecom Italia S.p.A, per
la fornitura di servizi di accesso ad Internet ad alta velocita’
basati sull’applicazione delle tecnologie ADSL”, pubblicata nel
Bollettino dell’Autorita’ n. 2/99;
VISTA la propria delibera n. 2/00/CIR del 16 marzo 2000, recante
“Linee guida per l’implementazione dei servizi di accesso
disaggregato a livello di rete locale e disposizioni per la
promozione della diffusione dei servizi innovativi”, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 28 marzo 2000, n. 73;
VISTO il provvedimento dell’Autorita’ garante per la concorrenza e
il mercato A/285, recante “Infostrada – Telecom Italia – Tecnologia
ADSL”;
VISTA la direttiva del Consiglio 90/387/CEE del 28 giugno 1990,
sull’istituzione del mercato interno per i servizi delle
telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una
rete aperta di telecomunicazioni (Open Network Provision);
VISTA la direttiva della Commissione europea 90/388/CEE del 28
giugno 1990, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di
telecomunicazioni;
VISTA la direttiva del Consiglio 92/44/CEE del 5 giugno 1992,
sull’applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network
Provision – ONP) alle linee affittate;
VISTA la direttiva 96/19/CE della Commissione europea del 13 marzo
1996 che modifica la direttiva 90/388/CEE al fine della completa
apertura dei mercati delle telecomunicazioni;
VISTA la direttiva 97/33/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio
del 30 giugno 1997 relativa sull’interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l’interoperabilita’ attraverso l’applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP);
VISTA la direttiva 98/10/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio
del 26 febbraio 1998 sull’applicazione del regime di fornitura di una
rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale
delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale;
VISTA la Raccomandazione 98/195/CE della Commissione dell’8
gennaio 1998 sull’interconnessione in un mercato delle
telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 – fissazione dei prezzi di
interconnessione) ed i successivi aggiornamenti;
VISTA la Raccomandazione 98/195/CE della Commissione dell’8 aprile
1998 sull’interconnessione in un mercato delle telecomunicazioni
liberalizzato (parte 2 – separazione contabile e contabilita’ dei
costi) ed i successivi aggiornamenti;
VISTA la Comunicazione 98/C 265/02 della Commissione
sull’applicazione delle regole di concorrenza agli accordi in materia
di accesso nel settore delle telecomunicazioni – Quadro normativo,
mercati rilevanti e principi;
VISTA la bozza di Raccomandazione del Consiglio dell’OCSE relativa
alla separazione strutturale nelle industrie regolamentate, C(2001)78
del 5 aprile 2001;
VISTA la propria delibera 712/00/CONS, recante “Consultazione
pubblica: indagine conoscitiva riguardante le condizioni relative
alla parita’ di trattamento interna ed esterna ed i criteri relativi
alla presentazione delle offerte nelle procedure di gara”, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 20 dicembre 2000,
n. 302;
VISTI i risultati della suddetta consultazione;
VISTI gli atti del procedimento;
VISTO lo schema di provvedimento approvato dal Consiglio nella
riunione del 20 febbraio 2002;
VISTO il parere reso dall’Autorita’ garante della concorrenza e
del mercato sull predetto schema di provvedimento, trasmesso il 29
aprile 2002;
Considerato quanto segue:
1. Il percorso istruttorio.
Nel luglio 2000, l’Autorita’ ha avviato un procedimento
istruttorio finalizzato a valutare l’opportunita’ di elaborare delle
misure per assicurare il rispetto della parita’ di trattamento
interno-esterno, in particolare per quanto concerne la fornitura di
servizi intermedi ai concorrenti di Telecom Italia e la contemporanea
presenza di quest’ultima nel mercato dei beni finali realizzati
attraverso l’acquisto, da parte degli operatori concorrenti di
Telecom Italia (ovvero operatori licenziatari, di seguito in questa
delibera OLO) dei succitati beni intermedi.
Nell’ambito della consultazione pubblica, avviata con la citata
delibera n. 712/00/CONS, sono pervenuti i contributi di numerosi
operatori di telefonia vocale fissa e mobile.
In data 3 maggio 2001 sono stati ascoltati gli operatori
licenziatari alternativi (di seguito OLO) che hanno partecipato alla
consultazione, in data 4 maggio 2001 e’ stata ascoltata la societa’
Telecom Italia (di seguito TI) e in data 7 maggio 2001 sono stati
ascoltati gli operatori mobili Blu, Omnitel Vodafone, Telecom Italia
Mobile e Wind.
A seguito delle audizioni indicate, alcuni operatori hanno inviato
ulteriori contributi, finalizzati ad approfondire aspetti tecnici,
economici e regolamentari pertinenti al procedimento in corso.
Lo schema di provvedimento e’ stato successivamente approvato
dall’Autorita’ in data 20 febbraio 2002 e trasmesso all’Autorita’
garante della concorrenza e del mercato (di seguito AGCM) per
l’acquisizione del relativo parere ai sensi dell’art. 22 della legge
10 ottobre 1990, n. 287.
2. Quadro giuridico e applicazione del principio di parita’ di
trattamento interno/esterno.
Il principio della parita’ di trattamento e della non
discriminazione e’ uno dei principi cardine della disciplina
comunitaria: l’art. 82 [ex. Art 86], comma c) del Trattato di Roma
che istituisce la Comunita’ Europea indica, tra le pratiche vietate
di abuso di posizione dominante, “l’applicare nei rapporti
commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per
prestazioni equivalenti, determinando cosi’ per questi ultimi uno
svantaggio per la concorrenza”.
Nel settore delle telecomunicazioni esso fa parte inoltre dei
principi armonizzati in campo tariffario, di cui all’allegato 2,
comma 4), della Direttiva 90/387/CE sulla fornitura di una rete
aperta di telecomunicazioni, che recita:
“[5o tratto] le tariffe [per la fornitura di una rete aperta] non
devono essere discriminatorie e devono garantire la parita’ di
trattamento”.
Tale principio, che rappresenta un’applicazione particolare del
piu’ generale principio di non discriminazione e di parita’ di
accesso, e’ poi espressamente richiamato nelle direttive relative
all’offerta di servizi intermedi, specificamente nella citata
Direttiva 92/44/CE (Considerando 17) sulla fornitura di linee
affittate e, in particolare, dall’art. 6, comma 1, lett. a), della
Direttiva 97/33/CE sull’interconnessione, che recita: [gli Stati
Membri provvedono affinche]:
“a) gli organismi interessati [ovvero gli operatori notificati]
osservino il principio di non discriminazione rispetto
all’interconnessione offerta ad altri; essi devono applicare
condizioni analoghe, a parita’ di circostanze, agli organismi che si
interconnettono e forniscono servizi simili e devono fornire
strutture e informazioni sull’interconnessione ad altri alle medesime
condizioni, garantendo la stessa qualita’ che caratterizza i loro
stessi servizi o quelli delle loro affiliate o dei loro interlocutori
commerciali”.
Telecom Italia e’ attualmente operatore con notevole forza di
mercato nel mercato delle reti e dei servizi di telefonia pubblica
fissa, nel mercato dei sistemi di linee affittate, nel mercato
nazionale dell’interconnessione. Come tutti gli organismi notificati
come aventi notevole forza di mercato, tale societa’, definita di
seguito operatore notificato, e’ tenuta ad osservare, oltre al citato
comma 1 lett. a) dell’art. 6 della Direttiva interconnessione, i
seguenti obblighi:
a) disponibilita’ agli operatori che prevedono di
interconnettersi, su richiesta, di tutte le informazioni e le
specifiche tecniche necessarie all’interconnessione. Le suddette
informazioni devono comprendere anche eventuali programmi di modifica
delle condizioni tecniche o economiche di offerta la cui attuazione
e’ prevista entro i sei mesi successivi;
b) osservanza dei principi di trasparenza, obiettivita’ e
orientamento ai costi per le condizioni economiche relative
all’accesso ed all’uso della propria rete telefonica fissa e per i
servizi di telecomunicazioni su detta rete;
c) disaggregazione delle condizioni economiche di interconnessione
per servizi e per componenti in funzione delle esigenze di mercato ed
idonee ad evitare che il richiedente debba sostenere oneri non
strettamente attinenti al servizio richiesto.
Le condizioni economiche offerte per singolo servizio e per
singola componente di interconnessione devono fondarsi su di un
sistema di contabilita’ dei costi adeguatamente dettagliati e di
separazione contabile conforme alle disposizioni degli articoli 8 e 9
del d.P.R. 318/97.
L’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 77/01 prevede che l’Autorita’
assicuri il rispetto da parte degli organismi di telecomunicazioni
con significativo potere di mercato del principio di non
discriminazione, quando tali organismi utilizzano le reti telefoniche
pubbliche fisse e, piu’ in particolare, qualsiasi sistema di accesso
speciale alla rete, per fornire servizi di telecomunicazioni a
disposizione del pubblico. Tali organismi applicano condizioni
analoghe in circostanze analoghe agli organismi fornitori di servizi
analoghi e forniscono servizi di accesso speciale alla rete e
informazioni a terzi alle stesse condizioni e con la stessa qualita’
previste per i propri servizi o per quelli delle proprie affiliate o
associate.
La legge 14 novembre 1995, n. 481 (di seguito legge n. 481/95) e,
in particolare, l’articolo 2, comma 12, lettera f), statuisce che
ciascuna Autorita’ di regolazione dei servizi di pubblica utilita’
“emana le direttive per la separazione contabile e amministrativa e
verifica i costi delle singole prestazioni per assicurare, tra
l’altro, la loro corretta disaggregazione e imputazione per funzione
svolta, per area geografica e per categoria di utenza evidenziando
separatamente gli oneri conseguenti alla fornitura del servizio
universale definito dalla convenzione, provvedendo quindi al
confronto tra essi e i costi analoghi in altri Paesi, assicurando la
pubblicizzazione dei dati”.
Infine, l’art. 2, comma 12, lett c), della legge n. 481/95 prevede
che [ciascuna Autorita]: “controlla che le condizioni e le modalita’
di accesso per i soggetti esercenti i servizi, comunque stabilite,
siano attuate nel rispetto dei principi della concorrenza e della
trasparenza, anche in riferimento alle singole voci di costo, anche
al fine di prevedere l’obbligo di prestare il servizio in condizioni
di eguaglianza, in modo che tutte le ragionevoli esigenze degli
utenti siano soddisfatte[…]”.
L’effettiva applicazione del principio della parita’ di
trattamento rappresenta, quindi, uno dei presupposti per gli
operatori concorrenti dell’operatore avente notevole forza di mercato
per potere concorrere equamente con quest’ultimo sul mercato dei
servizi finali, accedendo alle medesime condizioni per l’utilizzo di
servizi intermedi che l’operatore notificato riserva alle proprie
divisioni commerciali, societa’ controllate e collegate.
3. Il contesto economico e di mercato.
L’istruttoria sulla parita’ di trattamento si e’ avvalsa di una
consultazione pubblica che ha consentito alle parti di evidenziare
numerose problematiche, cui si e’ data ampia visibilita’, anche in
virtu’ della pubblicazione integrale dei contributi pervenuti sul
sito Web dell’Autorita’. In particolare, la consultazione pubblica ha
messo in evidenza possibili criticita’ per quanto riguarda
l’effettiva applicazione del principio di non discriminazione e della
parita’ di trattamento tra le divisioni di rete dell’operatore
dominante e le sue divisioni commerciali, da un lato, e le divisioni
di rete dell’operatore dominante e gli operatori alternativi che ne
acquistano i servizi, dall’altro. La maggiore criticita’ evidenziata
dalla consultazione, peraltro conformemente all’ampia letteratura in
materia regolamentare, e’ rappresentata dalla situazione in cui, in
un’industria [in questo caso il settore delle telecomunicazioni in
Italia], l’incumbent mantiene il controllo di un punto nodale della
fornitura di servizi (cd. bottleneck) o di una infrastruttura
essenziale e non replicabile secondo criteri di economicita’ e,
contemporaneamente, offre servizi nel mercato concorrenziale della
medesima industria. Tale incumbent, specialmente se regolato a monte,
ma relativamente libero nel mercato a valle, avrebbe quindi un forte
incentivo a ridurre il grado di concorrenzialita’ sfruttando il
controllo della infrastruttura essenziale.
I molteplici contributi e le analisi svolte nell’ambito
dell’istruttoria hanno permesso di ricostruire un quadro dal quale
emerge l’opportunita’ di un intervento integrativo da parte
dell’Autorita’. Cio’ anche in virtu’ di alcuni fenomeni di notevole
rilevanza, tra cui e’ opportuno segnalare:
– per quanto riguarda la contabilita’ regolatoria, e’ opportuno
che le indicazioni ivi riscontrabili siano modificate per consentire
piu’ approfondite valutazioni, in particolare per offrire migliore
evidenza che la fornitura di beni intermedi rifletta i costi
soggiacenti, data la complessita’ e il grado di sviluppo del mercato
di tali beni. Inoltre, l’asimmetria informativa cui e’ naturalmente
soggetto il regolatore puo’ essere ragionevolmente contenuta solo,
come nel caso della valutazione dei costi industriali e delle
architetture specializzate di rete per la fornitura del servizio, con
il concorso degli operatori alternativi che dispongono di un grado di
conoscenza rilevante delle effettive funzionalita’ di rete;
– per quanto concerne la separazione amministrativa e contabile
prevista dalla legge n. 481/95, coerentemente con quanto illustrato
inter alia dall’Autorita’ per l’energia elettrica e il gas, appare
opportuno mantenere separate, sotto il profilo gestionale, le
attivita’ di rete delle imprese notificate in modo da limitare gli
incentivi a discriminazioni, sovvenzioni incrociate e distorsioni
alla concorrenza, mirando invece a promuovere l’efficienza e adeguati
livelli di qualita’ dei servizi attraverso una opportuna visibilita’
dei centri di costo e delle funzionalita’ operative di rete, distinte
dalle attivita’ commerciali che possono essere gestite da altre
unita’ funzionali all’interno di un medesimo gruppo sociale.
Peraltro, si ritiene che la lettera del gia’ citato art. 2, comma 12,
lett. f.), della legge n. 481/95, utilizzando il concetto di
“direttiva” relativamente alla separazione amministrativa (mentre gli
obblighi di separazione contabile discendono anche dalla dettagliata
normativa di settore), lasci in ultima istanza le scelte con cui
conseguire gli scopi regolamentari alla piena liberta’ e autonomia
dell’impresa oggetto del provvedimento, fatto salvo il diritto del
regolatore di verificare che tali scelte garantiscano il
conseguimento degli obiettivi prefissati;
– per quanto riguarda gli aspetti tecnici della fornitura di
servizi intermedi, in particolare di interconnessione, l’operatore
notificato come avente notevole forza di mercato nel mercato
dell’interconnessione deve tassativamente assicurare il sistematico
rispetto di condizioni operative di identico livello, a parita’ di
condizioni, agli operatori alternativi, soprattutto per non
danneggiare l’utente finale, specie quello meno tutelato, che rischia
di essere penalizzato in primo luogo da un’insufficiente attenzione
di qualunque fornitore di servizio agli aspetti qualitativi e in
secondo luogo da un livello di competitivita’ tecnica potenzialmente
insufficiente tra operatore notificato e operatore alternativo;
– per quanto riguarda la predisposizione dell’offerta di
riferimento (OIR che comprende l’offerta di interconnessione di
riferimento e l’offerta relativa alla disaggregazione della rete di
utente), l’attuale calendarizzazione non garantisce opportune
condizioni operative, in particolare per quanto riguarda la
programmazione delle spese e degli investimenti da parte degli
operatori alternativi. L’Autorita’ intende pertanto apportare
importanti modifiche alla regolamentazione in essere, in modo da
migliorare la pianificazione degli attori presenti nel mercato,
assicurare condizioni competitive migliori perche’ maggiormente
prevedibili e in prospettiva introdurre una differente formulazione
dell’offerta dal punto di vista del regime di prezzo, introducendo un
cd. network cap, ovvero una riduzione programmata dei prezzi massimi
dei servizi di interconnessione, al fine di incentivare una maggiore
efficienza di rete da parte dell’operatore notificato. Tale modalita’
di formazione dei prezzi di interconnessione e’ stata, ad esempio,
adottata dal regolatore OFTEL nel Regno Unito. Il network cap ivi in
vigore prevede la fissazione di un decremento dei prezzi di
interconnessione su base quadriennale, con cinque tipologie di
servizi non competitivi (originazione, terminazione, servizi di
transito, servizi di accesso a Internet su base forfettaria [FRIACO]
e servizi aggiuntivi di interconnessione) sottoposti a condizioni
differenti, mentre per un ulteriore tipo di servizi di
interconnessione potenzialmente competitivi e’ consentito
all’operatore storico il recupero del tasso di inflazione. Per la
categoria dei servizi competitivi e’ prevista la fissazione del
prezzo in autonomia. BT puo’ inoltre variare i prezzi di
interconnessione, all’interno della fascia di riduzione prevista, con
un minimo di 90 giorni di anticipo.
– infine, per quanto riguarda il controllo dei prezzi dell’offerta
di servizi finali da parte dell’operatore notificato, l’Autorita’,
anche sull’esempio di quanto realizzato da altre Autorita’ di settore
in alcuni Stati membri dell’Unione Europea, ha deciso di adottare
linee guida che consentano di migliorare la trasparenza e la non
discriminazione. Le linee guida saranno utilizzate dall’Autorita’ per
valutare l’esistenza di compressione dei margini degli operatori
alternativi e altre pratiche potenzialmente non conformi alla
normativa vigente, identificando alcuni servizi che potranno mutare a
seconda dell’evoluzione delle condizioni di mercato. Il controllo
delle condizioni di offerta e’ volto ad aumentare la trasparenza
delle offerte presenti nel mercato, in particolare favorendo la
conoscenza dei meccanismi di valutazione che presiedono
all’introduzione di particolari condizioni che possono essere
articolate a seconda della tipologia di utenza, dei volumi di
traffico, della temporalita’ e durata dell’offerta.
4. Le valutazioni dell’Autorita’.
Gli aspetti diversi e collegati, connessi con la parita’ di
trattamento e ampiamente illustrati nella sintesi della consultazione
pubblica e nel corso delle audizioni, e brevemente ricordati in
precedenza, sono stati valutati dall’Autorita’ nella presente
delibera concludendo favorevolmente sull’opportunita’ di adottare una
serie di misure per assicurare, anche in prospettiva, l’effettivo
rispetto del principio della parita’ di trattamento. Tra tali misure
le piu’ rilevanti per contribuire alla realizzazione di un mercato
pienamente competitivo sono:
a. una maggiore articolazione sia della contabilita’ regolatoria
sia della separazione contabile dell’operatore notificato, fatta
salva la tutela della riservatezza commerciale su taluni elementi di
costo;
b. l’applicazione di misure organizzative per la separazione delle
funzioni aziendali preposte alla gestione della rete fissa dalle
funzioni commerciali preposte alla vendita di servizi finali
dell’operatore notificato;
c. la pubblicazione di dati dettagliati di tipo contabile ed
economico, nonche’ il perfezionamento dei criteri di riferimento
delle metodologie di contabilita’ dei costi attualmente impiegate.
Tuttavia, data la complessita’ inerente lo sviluppo di un nuovo
modello contabile, si propone l’adozione di un provvedimento separato
per quanto riguarda l’introduzione, in particolare, di un modello a
costi correnti;
d. assicurare la non discriminazione, a parita’ di altre
condizioni di fornitura, nell’ambito delle prestazioni tecniche
offerte dalla rete dell’operatore notificato alle proprie divisioni
commerciali e agli OLO, anche tramite verifiche puntuali della
qualita’ effettivamente offerta;
e. introdurre una nuova metodologia per l’offerta di servizi di
interconnessione da parte dell’operatore notificato, nella forma di
un cd. network cap ovvero di una fascia di prezzi di interconnessione
agganciata a criteri di efficienza dell’operatore notificato, anche
al fine di allungare l’orizzonte previsionale di riferimento degli
operatori alternativi che utilizzano la rete dell’operatore
notificato per l’offerta dei propri servizi;
f. l’applicazione di linee guida, che includono l’utilizzo di test
di prezzo, nella valutazione delle offerte finali dell’operatore
notificato per ridurre il rischio di attivita’ anti-concorrenziali da
parte dell’operatore notificato.
5. Il parere dell’Autorita’ garante della concorrenza e del
mercato (AGCM).
Il parere e’ stato trasmesso all’Autorita’ il 29 aprile 2002.
L’AGCM ha innanzitutto condiviso le considerazioni generali espresse
dall’Autorita’ e relative alla natura di impresa verticalmente
integrata dell’operatore notificato e alle asimmetrie informative cui
e’ soggetto il regolatore.
L’AGCM ha inoltre evidenziato come i maggiori problemi per
l’instaurarsi di processi realmente concorrenziali, che garantiscano
il trasferimento ai consumatori dei benefici in termini di qualita’ e
prezzo dei servizi, sono da ritrovare sia nella difficolta’ di
attribuzione di corretti valori di costo sottostanti la prestazione
dei servizi di interconnessione da parte dell’operatore dominante,
sia nella possibilita’ che quest’ultimo sfrutti, allo scopo di
rafforzare la propria posizione di dominanza, le legittime
prerogative derivantegli dalla gestione integrata di rete e servizi.
Inoltre, l’AGCM ha condiviso le previsioni in materia di
contabilita’ regolatoria che impongono all’operatore notificato come
avente notevole forza di mercato nel mercato dell’interconnessione
obblighi di maggiore trasparenza circa il calcolo dei costi di
interconnessione, obblighi previsti nell’art. 1 del presente
provvedimento e nei relativi allegati. Per l’AGCM, tale meccanismo
appare idoneo a ridurre le asimmetrie informative esistenti tra
l’operatore e l’organismo di regolamentazione in considerazione del
fatto che, rispetto alle attuali previsioni, esso appare garantire un
maggiore dettaglio informativo ed un maggior grado di trasparenza
nella predisposizione della contabilita’ regolatoria, in particolare
con riferimento alle disposizioni che prevedono un certo grado di
pubblicita’ di alcune informazioni aggregate di costo.
In merito alle misure previste in materia di parita’ di
trattamento, l’AGCM ha osservato che quanto previsto dall’Autorita’
nello schema di provvedimento demanda all’operatore notificato la
definizione operativa della riorganizzazione richiesta, determinando,
in potenza, il risultato che la base di verifica su quanto
predisposto sia influenzata da obiettivi aziendali confliggenti con
quelli regolamentari. Pertanto, secondo l’AGCM, da un punto di vista
concorrenziale, la soluzione piu’ idonea a garantire il rispetto del
principio di parita’ di trattamento sarebbe quella di una imposizione
in via amministrativa di una separazione strutturale proprietaria, o
societaria, delle attivita’ di gestione dei servizi di rete da quelle
di fornitura di servizi finali dell’operatore verticalmente
integrato. L’AGCM argomenta questa sua analisi sostenendo che tale
soluzione comporta due vantaggi principali, ovvero, una piu’ corretta
imputazione dei costi congiunti con un’attenuazione dell’asimmetria
informativa cui e’ soggetto il regolatore, da un lato, e
l’eliminazione degli incentivi ad assumere comportamenti
anticoncorrenziali per aver creato separate societa’ di gestione
della rete e per la fornitura di servizi con conseguenti obiettivi
aziendali distinti, dall’altro.
A tale riguardo, l’Autorita’ rileva che le misure regolamentari
previste nello schema di provvedimento si devono necessariamente
collocare nell’ambito del quadro normativo comunitario e nazionale
vigente. In tale quadro e’ garantita la liberta’ di impresa e non si
rilevano poteri ex-ante di imporre misure che incidano sulla
proprieta’ o gestione dell’impresa. Un intervento volto ad imporre la
separazione strutturale o proprietaria delle attivita’ di rete, caso
senza precedenti in Europa, non rientra fra le fattispecie previste
nel nuovo ordinamento comunitario delle comunicazioni elettroniche e
risulterebbe peraltro di dubbia compatibilita’ con i principi del
Trattato in materia di libera prestazione di servizi da parte di
imprese private. Inoltre la misura prevista dal quadro comunitario
per garantire la trasparenza delle transazioni interne-esterne per le
imprese aventi notevole forza di mercato nell’ambito della telefonia
fissa e’ la separazione contabile, imposta nel rispetto del principio
di proporzionalita’. L’Autorita’ ritiene infatti che sia per questa
via che vada perseguito l’obiettivo della trasparenza e della
corretta imputazione dei costi di interconnessione e dei beni
intermedi in generale. La nuova struttura della contabilita’
regolatoria prevista dal presente provvedimento prevede un livello di
dettaglio idoneo ad evidenziare il trasferimento di servizi tra il
ramo di azienda dell’operatore notificato preposto alla gestione
della rete e quello preposto alla vendita dei servizi.
Considerato l’elevato livello di dettaglio con il quale vengono
evidenziate le poste contabili relative alle transazioni fra
aggregati di costo di rete e servizi commerciali, una separazione
strutturale o societaria, sotto il profilo della trasparenza
contabile, fornirebbe analoghe indicazioni a quelle ottenibili con le
misure contabili previste dal presente provvedimento.
Per quanto concerne il quadro normativo nazionale, esaminato nel
precedente paragrafo 2, un intervento dell’Autorita’, non limitato
all’emanazione e verifica dell’attuazione di misure di separazione
amministrativa previste dall’art. 2, comma 12, lett. f), della legge
n. 481/95, che si configuri come una imposizione diretta di misure
ex-ante di separazione societaria e amministrativa, non risulterebbe
in linea con i principi di liberta’ di impresa previsti
dall’ordinamento nazionale.
Per quanto concerne, invece, la verifica delle misure di
separazione amministrativa effettivamente adottate, l’Autorita’
intende peraltro, come dettagliato nell’articolo 2 del presente
provvedimento, accertare al massimo livello l’efficacia delle misure
introdotte dall’operatore notificato per assicurare la parita’ di
trattamento.
Infine, occorre notare che l’assimilazione del settore delle
comunicazioni elettroniche con industrie tradizionali in rete, quali
l’energia elettrica ed il gas, non appare completamente condivisibile
sotto il profilo tecnico e di mercato. L’interazione fra rete e
servizi e’ il presupposto, nell’ambito della convergenza, per
l’innovazione e l’internazionalizzazione delle imprese.
Infine, per quanto riguarda l’implementazione di linee guida per
la verifica dei prezzi dei servizi finali, di cui all’art. 4 del
presente provvedimento, l’AGCM ha osservato quanto segue.
Innanzitutto l’AGCM condivide, in via generale, l’attuazione di
misure atte a ridurre il grado di incertezza degli operatori, in
quanto tali misure stabiliscono modalita’ applicative e tempistiche
decisionali improntate alla chiarezza. L’Autorita’ ritiene che
l’utilizzo di test di prezzo, con le modalita’ applicative introdotte
nel presente provvedimento e la specificazione delle modalita’ di
verifica delle offerte da parte dell’Autorita’ stessa, aumenti la
propria trasparenza decisionale e possa migliorare l’orizzonte
previsionale degli operatori
Tuttavia l’AGCM ha osservato, su aspetti di dettaglio dei test di
prezzo, come alcuni di questi potrebbero non essere utili a favorire
un assetto di mercato adeguatamente concorrenziale. In particolare,
l’AGCM ritiene che il calcolo dei costi dell’operatore efficiente
considerati ai fini della seconda soglia cosiddetta di replicabilita’
[dell’offerta di Telecom Italia da parte di un operatore
alternativo], ed ottenuti aggiungendo ai costi di interconnessione i
costi di rete ed i costi operativi dell’OLO, posti in prima
applicazione uguali, rispettivamente, ai costi di rete e ai costi
dell’operatore notificato, potrebbe non offrire un adeguato incentivo
alla realizzazione di guadagni di efficienza da parte degli operatori
alternativi. Tale circostanza, secondo l’AGCM, non consentirebbe di
trasferire ai consumatori ne’ guadagni di efficienza tecnica
dell’operatore integrato, ne’ risparmi di costo degli operatori
concorrenti.
A tale riguardo l’Autorita’ ritiene di dover esprimere le seguenti
considerazioni. Innanzitutto, la valutazione della soglia di
replicabilita’ e’ condotta “in prima applicazione” sui costi di rete
dell’operatore notificato poiche’ questo dato e’ l’unico conoscibile
sulla base dei documenti di contabilita’ regolatoria disponibili. In
secondo luogo, il modello di rete utilizzato per la definizione dei
costi di interconnessione e’ elaborato nell’ipotesi che l’operatore
efficiente sia dotato di un’infrastruttura capillarmente diffusa,
prevedendo che il costo della rete dell’operatore alternativo (OLO)
sia invece rappresentativo “della parte di rete replicata”. Se la
stima puntuale dei costi della rete replicata dall’operatore
efficiente si rivelasse minore rispetto ai costi dell’operatore
notificato, l’approssimazione proposta avrebbe unicamente comportato
una lieve crescita della soglia di replicabilita’; tuttavia il test
ha come principale obiettivo quello di segnalare all’Autorita’ una
condizione di possibile criticita’ dell’offerta proposta
dall’operatore notificato, a fronte della quale sono previsti
ulteriori indagini ed approfondimenti. Un innalzamento della soglia,
stante la natura non cogente del test di prezzo, comporta pertanto
unicamente una crescita del livello di attenzione da parte
dell’Autorita’ e non necessariamente effetti distorsivi sulle
condizioni di mercato in essere.
In ogni caso, l’Autorita’ ritiene opportuno procedere ad ulteriori
approfondimenti sulle valutazioni dei costi di rete applicabili
all’operatore efficiente, coinvolgendo tutti gli operatori
interessati.
Per quanto riguarda gli altri costi da utilizzare per la
definizione della soglia di replicabilita’, ovvero i costi di
interconnessione e i costi operativi, si esprimono alcune
considerazioni.
I costi di interconnessione sono, allo stato attuale di sviluppo
delle infrastrutture, da considerarsi inevitabili, specie per quanto
riguarda i segmenti di mercato dove minore e’ la concorrenza, come a
livello locale. Peraltro, nel test proposto, la valutazione dei costi
di interconnessione e’ agganciata a un percorso pluriennale, con un
parametro incentivante la creazione di infrastrutture d’accesso
basato su un conteggio decrescente dei costi fissi di
interconnessione, cioe’ infrastrutturali.
Relativamente ai costi operativi dell’operatore efficiente,
infine, l’Autorita’ ritiene opportuno accogliere le osservazioni
dell’AGCM, prevedendo, rispetto a quanto inizialmente prospettato,
una formulazione alternativa consistente, in fase di prima
applicazione del test, in una percentuale dei costi operativi da
applicare alla soglia di replicabilita’ pari al 35 % dei costi di
rete e di interconnessione: tale percentuale, assunta come
rappresentativa di un operatore efficiente, sara’ successivamente
affinata coinvolgendo tutti gli operatori interessati.
Si osserva che la metodologia descritta e’ seguita da altre
Autorita’ di settore di Stati membri dell’Unione Europea.
La diffusione dei test di prezzo nelle pratiche dei regolatori
europei si colloca nell’ambito di un processo volto ad assicurare
maggiore trasparenza all’azione di vigilanza sulle offerte finali
degli operatori notificati affinche’ eventuali vantaggi per i
consumatori nel breve periodo non si traducano in una concentrazione
eccessiva delle quote di mercato ed in una riduzione progressiva di
quel grado di concorrenzialita’ che e’ stato introdotto con il
processo di liberalizzazione delle telecomunicazioni.
CONSIDERATO quanto sopra esposto;
UDITA le relazioni del prof. Silvio Traversa, della dott.ssa Paola
Maria Manacorda e dell’ing. Vincenzo Monaci, relatori ai sensi
dell’art. 32 del regolamento concernente l’organizzazione e il
funzionamento dell’Autorita’;
DELIBERA
Art. 1.
(Contabilita’ regolatoria)
1. L’operatore notificato come avente notevole forza di mercato
nel mercato dell’interconnessione, dei circuiti affittati e del
servizio di telefonia vocale, di seguito indicato come “operatore
notificato”, a partire dalle risultanze dell’esercizio 2001,
predispone la contabilita’ regolatoria basandola sui costi correnti.
Tale contabilita’ e’ organizzata in conformita’ alle disposizioni
vigenti e secondo il formato e i criteri di separazione contabile e
contabilita’ dei costi indicati nell’allegato A.
2. I principi di contabilita’ a costi correnti per la rete fissa,
da utilizzarsi per la contabilita’ regolatoria a partire
dall’esercizio 2001, vengono perfezionati con separato provvedimento.
3. In sede di prima applicazione e sulla base delle verifiche
previste dalla normativa vigente, se la contabilita’ regolatoria non
risulta conforme ai formati e ai criteri di cui ai commi 1 e 5,
l’operatore notificato ne modifica i contenuti in modo da assicurarne
la conformita’.
4. Eventuali proposte di modifica ai formati e ai criteri di cui
ai comma 1 e 5, devono essere espressamente approvate dall’Autorita’
e comunicate non meno di 90 giorni prima della data di presentazione
della contabilita’ regolatoria prevista dalla normativa vigente.
5. A partire dai dati relativi all’esercizio 2002, nell’ambito
della propria contabilita’ regolatoria a costi correnti (CCA),
l’operatore notificato predispone un prospetto dettagliato dei costi
degli elementi di rete a costi incrementali di lungo periodo secondo
i criteri della Raccomandazione 322/98/EC e della Comunicazione 98/C
84/03, nonche’ secondo i criteri contabili di cui al comma 1. La
predetta documentazione e’ organizzata secondo il formato indicato
con separato provvedimento da adottarsi, sentite le parti
interessate, entro il 31 dicembre 2002.
6. L’operatore notificato rende disponibili al pubblico le
informazioni di contabilita’ dei costi di cui all’allegato B entro 45
giorni dalla pubblicazione da parte dell’Autorita’ delle verifiche
metodologiche condotte dal soggetto incaricato ai sensi e agli
effetti del d.P.R. n. 318/97.

Art. 2.
(Condizioni per assicurare
la parita’ di trattamento)
1. L’operatore notificato garantisce che, entro il 31 dicembre
2002, mediante opportune misure organizzative sul piano della
separazione amministrativa e contabile e della trasparenza, da
sottoporre all’approvazione dell’Autorita’, le unita’ organizzative
preposte alla gestione della rete siano sufficientemente separate da
quelle preposte alla vendita dei servizi finali.
2. L’Autorita’ verifica che le misure adottate garantiscano:
a) che la fornitura di servizi di rete alle proprie unita’
organizzative commerciali avvenga attraverso accordi che esplicitino
le condizioni generali di fornitura tecnico-economiche. Tali accordi
devono contenere almeno le clausole di cui all’allegato C;
b) che la fornitura di servizi di rete avvenga assicurando il
medesimo livello di servizio e assistenza sul territorio agli
operatori interconnessi e alle unita’ organizzative commerciali
interne o a societa’ collegate o controllate;
c) che la contrattualizzazione e la vendita di servizi di rete sia
condotta da soggetti distinti da quelli che operano nelle unita’
organizzative commerciali che offrono servizi finali;
d) che la gestione di dati commerciali e di informazioni relative
al traffico degli operatori interconnessi sia separata dalla gestione
e l’utilizzo dei dati a fini commerciali. In particolare, i sistemi
informativi e gestionali relativi ai dati degli operatori
interconnessi sono gestiti da personale differente da quello preposto
alle attivita’ commerciali verso i clienti finali e tali sistemi non
sono accessibili al personale delle unita’ organizzative commerciali
che forniscono servizi ai clienti finali;
e) che a seguito dell’implementazione delle misure organizzative
di cui al presente articolo la contabilita’ regolatoria rifletta
adeguatamente l’evoluzione dei trasferimenti interni tra le varie
unita’.
3. L’operatore notificato, nell’esecuzione degli accordi di cui al
comma 2, lett. a), assicura la parita’ di trattamento interna/esterna
sugli aspetti relativi alla fornitura (di seguito provisioning), alle
azioni sistematiche per la garanzia di rispondenza alle specifiche e
di qualita’ complessiva per le attivita’ elementari (di seguito
assurance), necessarie sia alla fornitura del servizio commerciale
all’utente finale, sia alla fornitura di servizi intermedi per gli
OLO. In particolare, le condizioni generali di fornitura
tecnico-economiche e i valori degli indicatori di qualita’ contenuti
negli ordinativi interni relativi a ciascun servizio di rete offerto
dalle unita’ organizzative preposte alla gestione della rete
dell’operatore notificato (rete di trasporto e rete di accesso nella
contabilita’ regolatoria) alle proprie unita’ organizzative
commerciali sono le medesime offerte agli OLO per ciascun analogo
servizio di rete.
4. L’operatore notificato comunica all’Autorita’, contestualmente
all’adozione delle misure di cui al comma 1, le modalita’ e le
condizioni generali di fornitura tecnico- economiche, ivi inclusi gli
indicatori di qualita’, di cui al comma 3, previste negli ordinativi
interni relativi ai servizi di rete tra le proprie funzioni di rete e
commerciali, nonche’ gli accordi tra funzioni di rete e OLO.
Eventuali variazioni alle condizioni tecniche succitate sono
comunicate all’Autorita’ con 30 giorni di anticipo.
5. Le condizioni tecniche di fornitura sopra indicate sono oggetto
di una relazione semestrale da parte dell’operatore notificato. Tale
relazione, da presentarsi entro il 31 dicembre 2002 e successivamente
ogni sei mesi, riporta in allegato una tabella comparativa dei
valori, misurati dall’operatore notificato, degli indicatori di cui
all’allegato C, in modo tale che sia possibile verificare la qualita’
erogata alle proprie funzioni commerciali e agli OLO che fanno uso
dei medesimi beni intermedi. L’Autorita’ utilizza i dati cosi’
ricavati anche ai fini della verifica del rispetto della parita’ di
trattamento.
6. Qualora emerga una differenza persistente in un indicatore
tecnico rispetto al valore previsto dagli accordi interni o esterni,
l’Autorita’, salvo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, adotta i
necessari provvedimenti al fine di assicurare la parita’ di
trattamento.
7. L’operatore notificato presenta sotto la propria
responsabilita’, a partire dal 30 giugno 2003, una relazione annuale
certificata da un soggetto terzo che comprovi la separazione tra
sistemi informativi delle funzioni di rete e delle funzioni
commerciali. Tale relazione indica inoltre quali misure siano
adottate per impedire l’utilizzo dei dati riservati relativi alla
clientela degli OLO, in possesso delle funzioni di rete, da parte
delle divisioni commerciali dell’operatore notificato.

Art. 3.
(Modalita’ di predisposizione
dell’Offerta di riferimento – OR)
1. L’Autorita’, al fine di promuovere una maggiore efficienza e
trasparenza delle condizioni competitive, stabilisce entro il 30
ottobre 2002, anche all’esito di una consultazione pubblica, le
modalita’ e la composizione di un network cap con l’obiettivo di
disporre entro il 1 gennaio 2003 di un sistema di programmazione
della riduzione dei prezzi massimi di interconnessione.

Art. 4.
(Linee guida per la verifica
dei prezzi dei servizi finali)
1. L’Autorita’ adotta le linee guida, ai fini della verifica dei
prezzi delle offerte di servizi finali dell’operatore notificato, di
cui all’allegato E.
2. I costi sostenuti dall’operatore notificato nell’offerta di
servizi finali regolamentati, ricavati dalla contabilita’
regolatoria, sono utilizzati dall’Autorita’ come base di riferimento
per le valutazioni relative ai prezzi finali e alla replicabilita’
dell’offerta da parte di altri soggetti, sulla base delle linee guida
di cui al comma 1.
3. Fatto salvo quanto previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 77/01,
l’operatore notificato comunica all’Autorita’ i criteri di
trasparenza, non discriminazione e obiettivita’ che informano i
programmi di riduzione delle condizioni economiche o tariffarie per
categorie di utenti, per volumi di traffico o sulla base di elementi
significativi relativi all’occorrenza temporale o durata nel tempo
del servizio, secondo le modalita’ illustrate nelle linee guida di
cui al comma 1.
4. L’Autorita’ puo’ approvare in modo condizionato, chiedere la
modifica o la revoca delle offerte e dei programmi di riduzione
tariffaria o di prezzo relative ai servizi finali dell’operatore
notificato, anche in base alle linee guida di cui al comma 1.
5. La presentazione e la valutazione delle offerte dei servizi
finali avviene secondo la procedura descritta nell’allegato D.
6. L’ Autorita’ entro 180 giorni dall’ entrata in vigore del
presente provvedimento, in sede di prima applicazione, riesamina le
linee guida di cui all’ allegato E.
7. Entro 90 giorni dall’entrata in vigore del presente
provvedimento, l’Autorita’ riesamina, applicando le linee guida di
cui all’allegato E, le offerte che, a quel momento, risultano
autorizzate in via provvisoria.

Art. 5.
(Disposizioni finali)
1. Il mancato rispetto delle disposizioni contenute nella presente
delibera comporta l’applicazione delle sanzioni previste dalla
normativa vigente.
2. Avverso la presente delibera puo’ essere presentato ricorso al
TAR del Lazio, ai sensi dell’art. 1, comma 26, della legge 31 luglio
1997, n. 249.
Il presente provvedimento e’ pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana e nel Bollettino ufficiale dell’Autorita’.
Il presente provvedimento entra in vigore il giorno successivo a
quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana.
Gli allegati, che fanno parte integrante del presente
provvedimento, sono disponibili presso la sede dell’Autorita’ per le
garanzie nelle comunicazioni in Napoli, Centro Direzionale, Isola B5
e presso l’ufficio di rappresentanza in Roma, via delle Muratte, n.
25, e nel sito web all’indirizzo www.agcom.it.
Napoli, 15 maggio 2002
Il Presidente: Enzo Cheli

Allegati

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AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI

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